Два роки потому, aбо Який стан справ з антикорупційною

Два роки потому, aбо Який стан справ з антикорупційною боротьбою насправді

Що було зроблено за два роки реалізації державної антикорупційної політики

У 2014 році в Україні відбулася Революція гідності, однією з цілей якої було подолання корупції. Через три роки боротьба з корупцією залишається для громадянського суспільства пріоритетом №1. Дуже багато уваги питанням корупції приділяють ЗМІ, політики, активісти – з цього інформаційного потоку важко виокремити суть та зрозуміти, що насправді зроблено, а що ні. Антон Марчук і Оксана Нестеренко з “Антикорупційного штабу” і ACREC виконали колосальну роботу і розклали по поличках виконання Антикорупційної стратегії. Де знаходиться країна: об’єктивний погляд.

У жовтні 2014 року Верховна Рада затвердила Антикорупційну стратегію на 2014-2017 роки, яка визначає засади державної антикорупційної політики, ключові проблеми, цілі та заходи. Саме цей документ, як зазначав тодішній прем’єр-міністр Яценюк, “є базовим документом по тому, як оголосити і виграти війну по боротьбі з корупцією”.

Плани

Оскільки стратегія мала доволі узагальнений та засадничий характер, також було затверджено Державну програму з її реалізації. І стратегія, і програма поділені на блоки:

1) формування та реалізація державної антикорупційної політики;
2) запобігання корупції в представницьких органах влади;
3) створення доброчесної публічної служби;
4) запобігання корупції в діяльності органів виконавчої влади;
5) запобігання корупції в сфері державних закупівель;
6) запобігання корупції в судовій системі та органах кримінальної юстиції;
7) запобігання корупції у приватному секторі;
8) доступ до інформації;
9) покарання за корупцію;
10) формування негативного ставлення до корупції.

Кожен із розділів містить окреслені проблеми, цілі та заходи для їх досягнення, а Державна програма деталізує завдання, відповідальні установи, терміни та критерії їх виконання.

Що вдалося за 2 роки

Вже минуло майже два роки реалізації державної антикорупційної політики, тому можна робити певні висновки щодо того, як державні органи впорались із виконанням поставлених завдань. “Антикорупційний штаб” та ACREC проаналізували виконання Антикорупційної стратегії, визначили основні досягнення та актуальні проблеми. Загалом, аналіз виконання Державної програми залишає неоднозначне враження, оскільки можна виділити як позитивні зрушення, так і серйозні вади. Дослідження охоплює широке коло питань, не обмежуючи увагу лише новими антикорупційними інституціями, надаючи оцінку реалізації державної антикорупційної політики за всіма напрямами.

Найсуттєвішим позитивним моментом та досягненням є якісно інший рівень підготовленої стратегії та імплементаційної програми, у яких, на відміну від попередніх,  були визначені відповідальні установи, терміни, індикатори виконання, зазначено очікувані результати. Це значно полегшує проведення оцінки реалізації державної антикорупційної політики та створює можливості для належного суспільного контролю.

На відміну від інших подібних документів, реалізація заходів даної Антикорупційної стратегії є успішнішою за попередні. По-перше, вдосконалено інституційну структуру реалізації державної антикорупційної політики (створено НАЗК, яке наділено відповідними повноваженнями). По-друге, нині спостерігався суттєвий суспільний тиск та міжнародна увага до антикорупційних заходів в Україні, що сприяло більш якісній та повноцінній їх реалізації.

Табл.1. Формування та реалізація державної антикорупційної політики

Досягнення

  • створення нової інституції, відповідальної за формування та реалізації антикорупційної політики – Національного агентства з питань запобігання корупції

Проблеми

  • низька інституційна спроможність НАЗК;
  • низька ефективність локальних антикорупційних політик органів влади.
Завдячуючи ЄС

Найбільш успішною є реалізація тих заходів, які збігаються із заходами Плану дій з лібералізації візового режиму з Європейським Союзом, а також із заходами, що були передбачені меморандумами з Міжнародним валютним фондом. Зокрема, це вдосконалення законодавства щодо фінансування політичних партій; вдосконалення механізмів арешту та конфіскації незаконно набутих активів; запровадження фінансового контролю за посадовцями; створення нових інституцій, які спрямовані на виконання правоохоронних функцій (НАБУ), запобігання корупції (НАЗК), розшук та виявлення активів, здобутих злочинним шляхом (ARO/AMO).

 

Табл.2. Створення доброчесної публічної служби

Досягнення

  • оновлення законодавства щодо державної служби;
  • запровадження конкурсів на посади державної служби;
  • створення механізмів врегулювання конфлікту інтересів для держслужбовців;
  • запуск електронного декларування як першого елементу фінансового контролю.

Проблеми

  • відсутність оновлення законодавства щодо служби в органах місцевого самоврядування;
  • відсутність належного фінансового контролю та автоматизованої верифікації електронних декларацій;
  • відсутність моніторингу за стилем життя посадовців, оскільки відсутній порядок ведення такого моніторингу НАЗК;
  • відсутність перевірок на доброчесність;
  • низький рівень оплати праці державних службовців, що створює передумови для корупції.

Табл.3. Запобігання корупції в представницьких органах влади

Запроваджено значну кількість законодавчих змін, які отримали позитивні оцінки від міжнародних експертів. Наприклад, позитивну оцінку експертів Ради Європи отримав впроваджений механізм фінансового контролю, також позитивні висновки надавались запровадженню державного фінансування партій та їх підзвітності, здійсненню судової реформи, яка має запровадити дієві антикорупційні механізми в судовій системі та ін.

Досягнення 

  • запровадження державного фінансування політичних партій;
  • встановлення нових вимог щодо фінансової звітності політичних партій.

Проблеми 

  • нереформованість виборчого законодавства;
  • низька ефективність аналізу фінансових звітів політичних партій[1];
  • недостатнє законодавче визначення механізмів урегулювання конфлікту інтересів у виборних осіб та низька правова свідомість таких осіб щодо неетичності лобіювання приватних інтересів;
  • неврегульованість лобіювання

Табл.4. Запобігання корупції у діяльності органів виконавчої влади

Досягнення

  • створення інструментів для оцінки корупційних ризиків та підготовки локальних антикорупційних політик органів влади та державних підприємств, які мають стати ефективним запобіжником від корупційних правопорушень;
  • прийняття законодавства щодо корпоративного управління державними та комунальними підприємствами.

Проблеми

  • низькі темпи запровадження корпоративного управління державними підприємствами;
  • недостатня відкритість інформації про діяльність державних та комунальних підприємств;
  • неефективність роботи уповноважених на виявлення та запобігання корупції підрозділів.

Табл.5. Запобігання корупції в судовій системі та органах кримінальної юстиції

Досягнення

  • вдосконалення законодавства щодо судової системи, органів внутрішніх справ та органів прокуратури;
  • проведення реформування патрульної поліції.

Проблеми

  • неякісна імплементація законодавства щодо судової реформи;
  • недостатнє та неякісне виконання заходів, спрямованих на запобігання корупції в діяльності органів прокуратури та органів внутрішніх справ;
  • відсутність глибинної реформи цих правоохоронних органів.

Табл.6. Запобігання корупції у сфері державних закупівель

Досягнення

  • суттєве оновлення законодавства шляхом прийняття Закону “Про публічні закупівлі”;
  • створення системи електронних публічних закупівель ProZorro, що забезпечує відкритість інформації про публічні закупівлі, можливість для моніторингу та аналізу широким колом осіб.

Проблеми

  • відсутність належного державного контролю та моніторингу у сфері публічних закупівель;
  • неврегульованість процедур допорогових закупівель;
  • неінтегрованість системи ProZorro з іншими державними реєстрами.

Табл.7. Запобігання корупції у приватному секторі

Досягнення

  • здійснення точкової дерегуляції та спрощення процедур для бізнесу;
  • створення Ради бізнес-омбудсмена, яка розглядає звернення від приватного сектору.

Проблеми

  • відсутність системності у спрощенні регуляторних процедур для бізнесу;
  • неврегульованість адміністративних процедур (не прийнято закон “Про адміністративну процедуру);
  • відсутність глибокої реформи державних органів, які здійснюють досудові розслідування у сфері економічних злочинів;
  • відсутність належних можливостей для захисту прав власності;
  • відсутність належного законодавчого врегулювання діяльності бізнес-омбудсмена.
Корупція як злочин

Суттєвий прогрес помітний у блоці “Покарання за корупцію”. Нові правоохоронні органи (НАБУ, САП) є більш підзвітними суспільству, а також демонструють кращі результати за кількістю справ, спрямованих до суду, якщо їх порівнювати із попередніми досягненнями правоохоронних органів (ГПУ, СБУ) в частині протидії найвищій корупції. Однак, і нові інституції потребують подальшого інституційного посилення, отримання додаткового професійного досвіду та постійного підвищення кваліфікації співробітників.  Вдосконалено законодавство щодо конфіскації та арешту майна, управління ним. Нині має відбутись якнайшвидший запуск нового Національного агентства з питань розшуку, виявлення та управління активами, здобутими корупційним або іншим злочинним шляхом.

 

Табл.8. Покарання за корупцію

Досягнення

  • створення нових спеціалізованих правоохоронних органів, що здійснюють досудові розслідування (Національне антикорупційне бюро) та процесуальний нагляд й представництво в суді (Спеціалізована антикорупційна прокуратура).

Проблеми

  • саботаж розгляду справ НАБУ та САП в судах;
  • спроби обмежити автономію та незалежність НАБУ;
  • стримування законодавчих ініціатив, які мають підвищити ефективність НАБУ та забезпечити невідворотність покарання.
Однак, незважаючи на наявність позитивних моментів та досягнень, досі залишаються і серйозні проблеми, які не дозволяють досягнути більш суттєвого прогресу в реалізації державної антикорупційної політики, а відтак – і в боротьбі з корупцією загалом. Наприклад, невідворотність покарання за корупцію складно забезпечити через випадкисаботажу з боку суддів щодо розгляду проваджень НАБУ.

Важливим питанням, що потребує уваги, є відсутність періодичного перегляду Державної програми, через що не здійснюється коригування термінів виконання чи відповідальних установ, не здійснюється оновлення програми у зв’язку з появою нових невідкладних заходів. Для прикладу, завдання створення Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних або інших злочинів, що також передбачено і Антикорупційною стратегією, не містить переліку всіх необхідних заходів задля його запуску, що не дає змоги повноцінно оцінити, чи здійснюють державні інституції усі необхідні кроки. Відсутність передбаченого щорічного інформування про стан виконання Державної програми та Антикорупційної стратегії не забезпечує належної підзвітності та суттєво ускладнює процес суспільного контролю за її виконанням.

Хоча показник наявності чи відсутності політичної волі є складним для об’єктивної оцінки, автори дослідження вважають, що реалізація державної антикорупційної політики у 2015-2016 роках засвідчила відсутність справжньої волі політичної еліти до протидії корупції в державі. Своє вираження це знайшло у відсутності проактивного підходу більшості органів влади до реалізації антикорупційних заходів. Крім того, спостерігаються неодноразові спроби представників політичної еліти та органів влади зірвати імплементацію важливих антикорупційних механізмів (як, наприклад,електронне декларування). Навіть у випадку прийняття якісних законодавчих змін все одно відбувається їхня неналежна імплементація (наприклад, суперечність заяви Вищої ради правосуддя та ідеї законодавця в конституційних змінах щодо надання згоди на арешт судді після вчинення тяжкого злочину). Досі існують обґрунтовані сумніви у намірах політичної еліти забезпечувати незалежне функціонування правоохоронних та превентивних антикорупційних органів. Таким чином, існуючі декларації від політичних діячів переважно залишаються намірами, що не відповідають їхнім практичним діям.

 

Табл.9. Формування негативного ставлення до корупції

Досягнення

  • створення інструментарію соціологічних досліджень для оцінки рівня корупції в Україні (НАЗК разом із міжнародними партнерами);
  • взаємодія окремих державних інституцій з громадянським суспільством задля проведення інформаційно-просвітницьких заходів та комунікації щодо антикорупційних заходів.

Проблеми

  • відсутність проактивного підходу державних інституцій до здійснення просвітницької діяльності;
  • формалізм у здійсненні відповідних заходів;
  • недостатня комунікація здійснення антикорупційних реформ.
Що далі?

Чи не найсуттєвішою проблемою в реалізації державної антикорупційної політики стало питання пізнього запуску Національного агентства з питань запобігання корупції, яке мало б стати ключовим виконавцем. Через складність процесу конкурсного відбору керівництва НАЗК, повноцінний запуск цієї інституції відбувся майже через рік (!) після початково запланованого терміну. Через це довелося зміщувати терміни виконання завдань та реалізувати їх значно швидше, тому НАЗК не встигає виконати усе заплановане. Крім того, НАЗК стикається з серйозною та аргументованою критикою з боку громадянського суспільства щодо неефективного здійснення своїх повноважень.

 

Табл.10. Формування та реалізація державної антикорупційної політики

Досягнення

  • створення нової інституції, відповідальної за формування та реалізації антикорупційної політики – Національного агентства з питань запобігання корупції.

Проблеми

  • низька інституційна спроможність НАЗК;
  • низька ефективність локальних антикорупційних політик органів влади.
Зважаючи на відсутність механізмів звільнення членів НАЗК через їхню неефективність, необхідні якнайшвидші розробка та запровадження механізму періодичної оцінки ефективності діяльності Агентства за кожним з п’яти ключових напрямів його діяльності, а також варто розглянути можливість звільнення члена НАЗК у випадку негативного висновку ефективності роботи за його напрямом. Суттєвою проблемою залишається затягування часу та порушення визначених термінів при реалізації антикорупційних заходів іншими державними установами.

Ще однією суттєвою проблемою є недостатня якість законодавчих змін та прогалини, які залишаються. Як приклад можна навести ситуацію із державним фінансуванням політичних партій: законодавство передбачає можливість отримувати бюджетні кошти на здійснення статутної діяльності партії, однак, не визначає термін “статутна діяльність”, що створює правову невизначеність та додаткові корупційні ризики.

Практична реалізація законодавства також залишається недостатньо якісною. Наприклад, передбачене законодавством здійснення фінансового контролю посадовців, попри дійсно прогресивні норми, залишається неефективним через відсутність належної ІТ-інфраструктури для автоматизованої перевірки декларацій, а здійснення перевірки в “ручному режимі” носить характер вибірковості та ставить під сумнів якість виконання.

 

Табл.11. Доступ до інформації

Досягнення

  • забезпечення відкритості руху публічних коштів;
  • забезпечення публікації інформації в форматі відкритих даних;
  • відкриття реєстрів нерухомості, транспортних засобів та земельного кадастру.

Проблеми

  • відсутність належної імплементації зобов’язань інституцій щодо надання публічної інформації, публікації відкритих даних, надання інформації про транзакції публічних коштів;
  • відсутність вдосконалення законодавства про доступ до публічної інформації;
  • недостатнє забезпечення відкритості інформації про діяльність Верховної Ради та місцевих рад.
Залишається актуальним і питання виділення належних фінансових та матеріально-технічних ресурсів органам влади задля виконання ними повноважень у сфері державної антикорупційної політики.

У залишку

Таким чином, реалізація Антикорупційної стратегії у 2015-2016 роках не дозволила досягнути встановлених цілей у кожному з блоків, однак, є суттєвий прогрес у реалізації окремих напрямів державної антикорупційної політики. Значними перешкодами для повноцінного виконання Антикорупційної стратегії та Державної програми, на думку автора, залишається недостатнє бюджетне фінансування; недостатній рівень професійної підготовки та кваліфікації у сфері протидії корупції у держслужбовців, що відповідали за виконання окремих завдань; нестача політичної волі до ефективної діяльності антикорупційних інституцій та механізмів.

Ця стаття є досить узагальненим описом на основі повноцінного дослідження, з яким можна ознайомитись за посиланням.

Цьогоріч відбуватиметься розробка нової Антикорупційної стратегії, яка визначить нові пріоритети держави у протидії та запобіганні корупції. Автор має сподівання, що процес формування та реалізації державної антикорупційної політики відбуватиметься на високому рівні, а для цього будуть враховані усі досягнення та виявлені проблеми.

voxukraine.org